Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, özellikle YENİ PARTİ’nin iktidarlarında tüm çekincelerin kaldırılacağını ve bu şartın tam manası ile uygulanacağını programına alması ile beraber son zamanlarda en çok tartışılan uluslararası hukuk metinlerinden biri olmayı sürdürüyor.

Kimi çevreler bu şartı "yerel demokrasinin temel belgesi" olarak nitelerken, kimi çevreler ise ülkenin üniter yapısını zayıflatabilecek bir düzenleme olarak değerlendiriyor. Özellikle "federasyona zemin hazırlar mı?" ve "ülkenin bölünmesine yol açabilir mi?" soruları, siyasi tartışmaların merkezinde yer alıyor.

Peki, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı gerçekte nedir? Hangi hükümleri içerir? Avrupa ülkelerinde nasıl uygulanmaktadır? Türkiye neden bazı maddelerine çekince koymuştur? Ve en önemlisi, bu şart tek başına bir ülkenin federal yapıya dönüşmesine veya bölünmesine neden olabilir mi?

Tarihi arka plan: Şartın Doğuşu

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Avrupa Konseyi tarafından hazırlanmış ve 15 Ekim 1985 tarihinde kabul edilmiştir. Amaç, Avrupa'da yerel demokrasiyi güçlendirmek ve belediyeler ile diğer yerel yönetimlerin merkezi idare karşısındaki yetki ve mali imkanlarını güvence altına almaktır.

Şart, yerel yönetimleri devletin rakibi değil; kamu hizmetlerinin halka en yakın noktada yürütülmesini sağlayan anayasal kurumlar olarak görmektedir.

Bugün Avrupa Konseyi üyesi devletlerin büyük bölümü bu sözleşmeye taraftır.

Şartın Temel İlkeleri

Belgenin özü birkaç temel ilke üzerine kuruludur.

1. Yerel Özerklik

Yerel yönetimlerin, kanunlarla kendilerine verilen anayasal ve kanuni görevleri merkezi idarenin sürekli müdahalesi olmaksızın yerine getirebilmelerini öngörmektedir.

Buradaki "özerklik" kavramı hiçbir şekilde bağımsızlık anlamına gelmemektedir.

Yerel yönetimler;

  • devlet içinde ayrı bir devlet değildir,
  • yasama organı değildir,
  • egemenlik kullanmaz,
  • dış politika oluşturamaz,
  • silahlı güç kuramaz.

Şartın öngördüğü özerklik tamamen idari ve mali özerklik niteliğindedir.

2. Yetki Genişliği

Kararlar mümkün olduğunca vatandaşlara en yakın idari birimler tarafından alınmalıdır.

Bu ilke Avrupa kamu yönetiminde "subsidiarity" yani yerellik ilkesi olarak bilinmektedir.

Merkez, yalnızca ulusal düzeyde yürütülmesi gereken görevleri üstlenmeli; diğer hizmetler yerel yönetimlerce yerine getirilmelidir.

3. Mali Bağımsızlık

Şart, yerel yönetimlerin görevlerini yerine getirebilecek düzeyde mali kaynaklara sahip olmasını istemektedir.

Bu kapsamda;

  • yerel vergi gelirleri,
  • merkezi bütçeden adil pay,
  • kendi bütçesini hazırlayabilme,
  • yatırım yapabilme

gibi ilkeler güvence altına alınmaktadır.

4. Seçilmiş Organların Korunması

Yerel yöneticilerin seçimle göreve gelmesi ve görevden alınmalarının ancak hukuk kuralları çerçevesinde olması öngörülmektedir.

Merkezi idarenin keyfi görevden alma yetkisinin sınırlandırılması amaçlanmaktadır.

5. Merkezi Denetim

Şart merkezi denetimi ortadan kaldırmaz.

Ancak denetimin; hukuka uygunluk denetimi olması, ölçülü olması ve yerindelik denetimine dönüşmemesi gerektiğini belirtmektedir.

6. Yerel Yönetimler Arası İş Birliği

Belediyelerin; ulusal birlikler kurabilmesi, uluslararası belediye birliklerine katılabilmesi

mümkün hale getirilmektedir. Ancak bu yetki devletin dış politikasını yürütme anlamına gelmez.

Türkiye Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nı Ne Zaman Kabul Etti?

Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nı 1988 yılında imzalamış, 1992 yılında onaylamış ve yürürlüğe koymuştur.

Ancak Türkiye, bazı maddelere çekince koymuştur.

Bu çekincelerin önemli bir bölümü;

  • yerel yönetimlerin geniş takdir yetkileri,
  • uluslararası iş birlikleri,
  • mali özerklik,
  • merkezi idarenin denetiminin sınırlandırılması

gibi konularla ilgilidir.

Dolayısıyla Türkiye, şartı bütün hükümleriyle değil, çekince koyduğu maddeler hariç kabul etmiştir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Federasyona Yol Açar mı?

Tartışmanın en önemli kısmı burasıdır.

Hukuki açıdan bakıldığında cevap oldukça nettir: Hayır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı tek başına hiçbir ülkeyi federasyona dönüştürmez.

Çünkü;

  • federasyon bir devlet modelidir,
  • anayasal rejim değişikliğini gerektirir,
  • egemenliğin anayasal olarak paylaşılmasını ifade eder.

Oysa şart;

  • devlet biçimini değiştirmez,
  • anayasa değiştirmez,
  • egemenliği paylaşmaz,
  • yasama yetkisi oluşturmaz.

Dolayısıyla hukuk tekniği bakımından şart ile federasyon arasında doğrudan bir bağlantı kurmak hiçbir şekilde mümkün değildir.

Şartı savunan hukukçular göre;

  • güçlü yerel yönetimler devleti zayıflatmaz,
  • vatandaş memnuniyetini artırır,
  • bürokrasiyi azaltır,
  • kaynak kullanımını iyileştirir,
  • demokrasi kültürünü güçlendirir.

Ayrıca bu hukukçular Avrupa'da Fransa, İtalya, İspanya, Hollanda, Belçika, Norveç, İsveç ve Finlandiya gibi üniter devletlerin büyük bölümünün bu şartı uyguladığına dikkat çekmektedirler.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Bölünme Riski Oluşturur mu?

Bu sorunun cevabı hukuk ile siyasetin kesişim noktasındadır.

Salt hukuki açıdan değerlendirildiğinde:

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın herhangi bir maddesi;

  • ayrılma hakkı,
  • bağımsızlık ilanı,
  • referandum düzenleme yetkisi,
  • federal devlet kurma yetkisi,
  • özerk bölge ilanı

tanımamaktadır.

Bu nedenle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı bölünme sonucunu doğuracak herhangi bir hüküm içermez.

Türkiye açısından konuyu değerlendirirsek:

Türkiye Anayasası'nın 3. maddesi, devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü hüküm altına almaktadır. Ayrıca anayasa, Türkiye'yi üniter bir devlet olarak düzenler.

Bu nedenle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın uygulanması anayasal çerçeveyi değiştirmez. Şart hükümleri, taraf devletlerin kendi anayasal düzenleri içinde uygulanır; anayasa ile çelişen alanlarda anayasal sınırlar belirleyici olmaya devam eder.

Türkiye'nin bazı maddelere çekince koymuş olması da, yerel yönetimlere ilişkin belirli alanlarda ulusal tercihlerini koruma isteğinin bir göstergesi olarak değerlendirilebilir.

Sonuç olarak Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, özünde yerel demokrasiyi, idari etkinliği ve mali kapasiteyi güçlendirmeyi amaçlayan bir Avrupa Konseyi sözleşmesidir. Son söz olarak şunu söyleyeyim: Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hukuki metin olarak incelendiğinde, hiçbir şekilde federal devlet modeli kuran veya ayrılma hakkı tanıyan bölünme riski doğuran hükümler içermemektedir.

Ayrıca dünyada bugüne kadar bölünmüş parçalanmış bir demokrasinin hiç görülmediğini, demokrasiyi geliştiren herhangi bir hukuki metinin bölünmeye yol açacağı iddiası otokrasi savunucularının sinsi bir propagandası değilse paranoyadan başka bir şey olmadığını da belirteyim. Bu yüzden kimse bir bardak suda fırtına koparmaya kalkmasın.